Finanse publiczne a rada gminy

 Czy rada gminy może procedować nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu gminy w przypadku braku stanowiska komisji rewizyjnej oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej.

  W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

  • sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
  • sprawozdaniem finansowym;
  • sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w 268 ustawy;
  • opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w 270 ust. 2 ustawy;
  • informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;
  • stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że uchwała w sprawie absolutorium może być podjęta dopiero po otrzymaniu przez organ stanowiący powyższych dokumentów (zob. W. Misiąg, Komentarz o ustawy o finansach publicznych oraz ustawy
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Legalis/el).
W związku
z tym procedowanie nad uchwałą absolutoryjną winno być poprzedzone ich pozyskaniem
i zapoznaniem się przez organ stanowiący gminy.

Jednym z obligatoryjnych dokumentów stanowiącym podstawę do procedowania nad uchwałą w sprawie absolutorium jest stanowisko komisji rewizyjnej. Wyraża się ono
w formie wniosku, o którym mowa w art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową, zaś komisja rewizyjna przedstawia go organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

W judykaturze i piśmiennictwie podkreśla się bardzo doniosłą rolę komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej. Komisja rewizyjna przygotowuje opinię w sprawie wykonania budżetu gminy i na jej podstawie formułuje wniosek o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. Wniosek ten podlega obowiązkowo zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Należy podkreślić, iż powołana kompetencja komisji rewizyjnej ma charakter wyłączny, nie może ona zostać w zakresie opiniowania budżetu oraz występowania
z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zastąpiona przez inny organ (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 stycznia 2005 r., I SA/Po 856/04, tak też R. Hauser, Z. Niewiadomski Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz
z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Legalis/el).

Przechodząc do kwestii możliwości procedowania nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu gminy w przypadku braku stanowiska komisji rewizyjnej oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej wskazać należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują jednoznacznie konsekwencji takiego stanu rzeczy. W mojej jednak ocenie wniosek komisji rewizyjnej poddany opinii regionalnej izby obrachunkowej stanowi pierwszy etap procedury absolutoryjnej, którego niezrealizowanie zgodnie z przepisami prawa, uniemożliwia dalsze procedowanie nad uchwałą w sprawie absolutorium. Wskazuje na to kategoryczne brzmienie art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który obliguje radę gminy do wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Innymi słowy brak wniosku komisji rewizyjnej oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej czyni wadliwą procedurę absolutoryjną. Co więcej w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia przepisu art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakazującemu radzie gminy zapoznanie się wnioskiem komisji rewizyjnej oraz opinią regionalnej izby obrachunkowej przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego.

W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. (I SA/Łd 875/16) w uzasadnieniu, którego podkreślił, że wystąpienie z wnioskiem do rady gminy w sprawie absolutorium jest obowiązkiem komisji rewizyjnej, której nikt i nic nie może zwolnić z tego obowiązku. Porównywalne stanowisko funkcjonowało w orzecznictwie wcześniej. Można tu wskazać przykładowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. (I SA/Wr 1798/99, zgodnie z którym z przepisu art. 18a pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przed przystąpieniem do głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem zarządowi gminy (obecnie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta – przyp. Moje) absolutorium w sprawie wykonania budżetu należy głosujących zapoznać ze stanowiskiem komisji rewizyjnej
w sprawie wykonania budżetu gminy oraz z opinią odnośnie do tego wniosku regionalnej izby obrachunkowej.
Warto również zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane przez regionalne izby obrachunkowe co do zgodności z przepisami prawa procedury absolutoryjnej w sytuacji braku stanowiska komisji rewizyjnej. Bardzo znaczący jest w tej kwestii pogląd wyrażony przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie w uchwale nr 84/K/06 w myśl, którego ustalenie kolejnych etapów uchwalania absolutorium z wykonania budżetu jest wiążące, a co za tym idzie potrzebne są wszystkie wymagane ustawą dokumenty (opinie itp.) jak i końcowy wniosek komisji rewizyjnej dotyczący udzielenia bądź nie absolutorium. Co więcej, zarówno wniosek komisji rewizyjnej jak i opinia RIO są elementami sformalizowanych wymogów podjęcia aktów absolutorium, które służą do zobiektywizowania kontroli wykonania budżetu
i w związku z tym powinny być przestrzegane.

W świetle stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie i judykaturze zdaje się nie budzić wątpliwości, że niedopuszczalne jest procedowanie przez radę gminy nad uchwałą
w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu gminy organowi wykonawczemu
w przypadku braku stanowiska komisji rewizyjnej oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej, natomiast podjęcie uchwały pomimo braku tych dokumentów stanowi istotne naruszenie prawa. Oczywiście zdarzają się stanowiska przeciwne zasadzające się na poglądzie, iż podjęcie uchwały w sprawie absolutorium w okolicznościach wskazanych powyżej stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa, to jednak z uwagi na treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych nie można ich zaaprobować.

W podsumowaniu rozważań stwierdzić należy, że niezgodne z przepisami prawa jest procedowanie nad uchwałą w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego w sytuacji braku dokumentów wymienionych w art. 270 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w tym stanowiska komisji rewizyjnej oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej. Zaznaczyć trzeba, że uchwałę absolutoryjną poprzedza procedura etapowa i pierwszy etap, który obligatoryjnie musi mieć miejsce stanowi przygotowanie przez komisję rewizyjną opinii w sprawie wykonania budżetu gminy i na jej podstawie sformułowanie wniosku o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium, który podlega obowiązkowo zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Niewykonanie tych czynności czyni procedowanie nad uchwałą absolutoryjną wadliwą i uniemożliwia podjęcie uchwały w tym przedmiocie zgodnej z prawem. Jeżeli pomimo tego uchwała taka zostanie podjęta to mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz stanowisko wykrystalizowane w doktrynie i judykaturze może ona zostać uznana za nieważną przez organ nadzoru. Dojdzie wówczas bowiem do naruszenia art. 18a ust. 3 oraz art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 271 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zauważyć przy tym należy, że
w świetle ugruntowanego stanowiska judykatury sprawdzeniu przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej w ramach tej procedury zgodności z prawem uchwały podlega nie tylko tryb podejmowania uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu, lecz także materialne przesłanki jej podjęcia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 17 grudnia 1997 r., FPS 8/96, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z 25 października 2010 r., I SA Gd 782/10).

Patryk Krzysztof Ogórek Radca Prawny | Togatus