Ostrowice – memento dla samorządu

W dniu 1 stycznia 2019 r. przestała istnieć gmina Ostrowice. Jest to zdarzenie raczej przygnębiające dla jej mieszkańców, ale także dla pasjonatów samorządu. Jako przedstawiciel tej drugiej grupy spróbuję jednak porzucić emocje i skreślić kilka zdań na chłodno.

Podstawą prawną opisywanego przypadku jest ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących gminy Ostrowice w województwie zachodniopomorskim (DzU z 2018 r. poz. 1432), która obowiązuje od dnia 26 lipca 2018 r. i wygasa w dniu 31 grudnia 2027 r. Już sam tytuł ustawy świadczy o tym, że ustawodawca miał problem z przyjęciem odpowiedniej terminologii. Co się kryje pod eufemistycznym pojęciem „szczególne rozwiązania”? Zapewne istniały jakieś powody, które zniechęciły autorów do wprowadzenia bardziej dobitnych określeń – likwidacja, zniesienie, wygaszenie. Może to pierwszy przypadek, że i ustawodawca wykazał się emocjami i delikatnością.

Użycie słowa „szczególne” jest jak najbardziej uzasadnione. Jest to pierwszy tego typu sytuacja w blisko 29-letniej historii samorządu w wolnej Polsce. Bezprecedensowość przypadku podkreślona została w uzasadnieniu ustawy, w którym stwierdzono, że z uwagi na „brak odpowiednich rozwiązań prawnych jest konieczne ustawowe uregulowanie procesu likwidacji gminy Ostrowice”. Tymczasem instytucja zniesienia gminy funkcjonuje w systemie prawnym. Przecież art. 4 ust. 1 pkt 1 ustaw o samorządzie gminnym daje Radzie Ministrów prawo do wydawania rozporządzeń w przedmiocie tworzenia, łączenia, dzielenia i właśnie znoszenia gmin oraz ustalania ich granic. Zapewne nie jest tak, że ustawodawca o przepisie tym zapomniał. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że dostrzegł on, iż zniesieni gminy oznacza zmianę zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a to – na mocy art. 15 ust. 2 Konstytucji RP – zastrzeżone jest do regulacji ustawowej. W jakich sytuacjach Rada Ministrów może skorzystać z uprawnienia do zniesienia konkretnej gminy, trudno powiedzieć. Jej kompetencje w tym zakresie nie ograniczają się tylko do postępowań uruchamianych wnioskiem gminy, ale także z urzędu. Myślę, że art. 4 ust. 1 pkt 1 w części odnoszącej się do zniesienia gminy kłoci się z wymaganiami Konstytucji.

Tryb likwidacji gminy Ostrowice jest oczywiście ważny, ale ważne są także motywy, którymi kierowano się wprowadzając w stosunku do niej owe szczególne rozwiązania. Musiały być one przekonujące, gdyż na 432 posłów głosujących w dniu 5 lipca 2018 r., aż 421 głosowało za ustawą. Pozytywną opinię o ustawie wyraziła także Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego na posiedzeniu w dniu 30 maja 2018 r. Właściwie jedna tylko okoliczność przesądziła o przedstawionej jednomyślności, a mianowicie uznano, że „gmina Ostrowice nie ma żadnych możliwości finansowych spłaty zadłużenia”. Z tego powodu „przedmiotowa jednostka nie ma racji bytu i jest konieczne jej zniesienie oraz włączenie jej obszaru do gminy albo gmin sąsiednich”. Jedyny zatem motyw zniesienia gminy Ostrowice odnosił się do jej sytuacji finansowej. Tymczasem zgodnie z przywołanym wyżej art. 15 ust. 2 Konstytucji RP zasadniczy podział terytorialny Państwa winien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, a także zapewniać zdolność wykonywania zadań publicznych. Kryteria ustalania granic gmin wynikają również z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mają one tworzyć terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniające więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych. Nie tylko zatem efektywność finansowa powinna być analizowana przy rozważaniu zasadności zmian w strukturze podziału państwa na gminy. Przede wszystkim to owe więzi społeczne, gospodarcze i ekonomiczne, które mają bardzo często charakter swoisty i wyróżniający spośród wspólnot innych, stanowią fundament i jednocześnie uzasadnienie istnienia gminy. Przez blisko 29 lat od chwili utworzenia gminy Ostrowice więzi funkcjonujące wśród członów społeczności lokalnej z pewnością nabrały cech trwałości i decydowały o jej tożsamości. Okazuje się, że więzi te niewiele znaczą w konfrontacji z kłopotami natury ekonomicznej, które poprzez ustawę pozbawiły mieszkańców prawa do samorządu ukształtowanego w dotychczasowy sposób.

Jeszcze jeden aspekt wymaga podkreślenia. Gmina Ostrowice posiadała przez długi czas zdolność do wykonywania zadań publicznych, która jest jednym z kryteriów wymienionych w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Jeśli zdolność tę utraciła to nie przez wadliwie ukształtowane granice lub zbyt małe terytorium. Stało się tak wskutek karygodnych działań jej włodarzy. To jednak nie jest kryterium decydującym o sensie istnienia gminy. Zniesienie gminy Ostrowice tylko z tej przyczyny nastąpiło moim zdaniem niezgodnie z Konstytucją. W tytule artykułu wyrażam przestrogę i jednocześnie obawę – oby suweren nie „zagustował” w ustawowej likwidacji wspólnot samorządowych z jeszcze bardzie błahych powodów niż ten, który został opisany powyżej.

Bogdan Muzyczuk | Radca Prawny Togatus