Togatus | mec. Muzyczuk o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej

Ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (DzU z 2018 r. poz. 130) ustawodawca wyposażył członków wspólnot samorządowych w nowy instrument partycypacji społecznej, tj. obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. Instrument ten w niemal identycznym kształcie normatywnym wprowadzony został na każdym szczeblu samorządu terytorialnego. Zmienia uległa nie tylko ustawa o samorządzie gminnym (art. 41a), ale również ustawa o samorządzie powiatowym (art. 42a) i ustawa o samorządzie województwa (art. 89a). Choć ustawa weszła w życie w terminie 14 dni po jej ogłoszeniu, tj. 31 stycznia 2018 r., to przepisy regulujące obywatelską inicjatywę ustawodawczą stosuje się do kadencji organów samorządu terytorialnego wyłonionych w wyborach przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r.

Potrzeba uwzględniania pomysłów normatywnych obywateli od dawna domagała się regulacji ustawowej. Poszczególne samorządy potrzebie tej sprzyjały, co napotykało na sprzeciw sądów administracyjnych, które przez dłuższy czas uznawały, że brak podstaw prawnych do wprowadzania w statutach poszczególnych jednostek przepisów odnoszących się do inicjatywy w stanowieniu prawa miejscowego, bowiem ustawodawca opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim z ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców w bezpośredni sprawowaniu władzy. Sprzeciw ten zelżał dopiero wskutek wyroku NSA z 21 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1887/13, w którym sąd wskazał, iż „przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza”. Konsekwencją tego wyroku była próba wprowadzenia omawianego instrumentu do samorządowych systemów prawnych przez poszczególne jednostki, wykazujące się w tym względzie ogromną kreatywnością i wielością rozwiązań. Założyć należy, że zamiarem autorów projektu ustawy było m. in. ujednolicenie funkcjonujących w samorządach rozwiązań. Ustawa w omawianym zakresie praktycznie pozbawiona jest uzasadniania. Sprowadza się ono do powtórzenia treści wprowadzanych norm. Inne cele ustawy mogą być zatem odkodowane chociażby z jej tytułu. Podstawowym jest przecież zwiększenie udziału obywateli w funkcjonowaniu niektórych organów publicznych.  

Przyznanie członkom wspólnot samorządowych prawa do korzystania z inicjatywy uchwałodawczej wiąże się z nałożeniem na organy samorządowe określonych obowiązków. Najważniejszym z nich jest powinność określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Prawidłowe sprostanie temu obowiązkowi nie jest zadaniem łatwym, co wynika z pobieżnej tylko analizy dostępnych rozstrzygnięć nadzorczych. Słusznie podnosi się w nich, że wnoszenie projektów uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców powinno być realne i nieskomplikowane, a organy stanowiące powinny dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem inicjatyw obywatelskich.

Nie jestem zwolennikiem ujednolicania „na siłę” funkcjonujących w samorządach rozwiązań. Maja się one różnić. Mają mieć własne, charakterystyczne, swoiste cechy. Tylko wówczas będą one rzeczywiście samodzielne, a obywatele będą mogli realnie tworzyć swoje małe ojczyzny. Jakkolwiek wprowadzenie w omawianym kształcie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zmierza w przeciwnym kierunku, to jednak interwencję ustawodawcy oceniam w tym zakresie pozytywnie. W poprzednim stanie prawnym nie wszystkie samorządy zdecydowały się na udzielenie mieszkańcom prawa do składania projektów uchwał., co powodowało ograniczenia w partycypacji społecznej. Obecnie jest to obowiązek, a jego wykonanie będzie wspierać i motywować jednostki w działaniach zbiorowych. Działaniach, których efektem może być m. in. postulowana różnorodność.

Bogdan Muzyczuk Radca Prawny | Togatus